如何落實(shí)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化
更新日期：2018-06-28 15:52:49 已瀏覽：2737次
事故后依法追責(zé)，是安全生產(chǎn)工作的重要內(nèi)容。落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任，必須先明確自身依法應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。知責(zé)才能盡責(zé)。近期，我們推出了一名基層安監(jiān)局長的用心之作——《以案說理｜關(guān)于安全監(jiān)管責(zé)任追究，你需要學(xué)習(xí)的策略》系列內(nèi)容，和廣大安全人一起學(xué)習(xí)關(guān)于安全生產(chǎn)追責(zé)的有關(guān)法理。
精準(zhǔn)履職策略一：防止不作為
不作為是指責(zé)任主體有積極實(shí)施法定作為的義務(wù)，并且能夠履行而未履行的行為狀態(tài)。
不作為必須以責(zé)任主體具有法定義務(wù)為前提。這種法定義務(wù)是法律上的作為義務(wù)。作為的義務(wù)來源于法律的明確規(guī)定，它既有履行法定職責(zé)的義務(wù)，也有要求在履行法定職責(zé)時(shí)遵守法定程序的義務(wù)。
在實(shí)體上的義務(wù)，主要是要求對(duì)相對(duì)人應(yīng)盡到保護(hù)的職責(zé)；在程序上的義務(wù)，主要散見于各種法律法規(guī)之中，如《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》中規(guī)定的安全監(jiān)管監(jiān)察部門在實(shí)施行政處罰過程中的表明身份的義務(wù)，告知的義務(wù)，聽取申辯和陳述的義務(wù)等。
不作為以責(zé)任主體沒有履行法定作為義務(wù)為必要條件。責(zé)任主體的不履行法定義務(wù)表現(xiàn)為：責(zé)任主體沒有作出任何意思表示，或不予接受、遲延辦理，如在公民、法人或者其他組織遭受安全危險(xiǎn)時(shí)，具有相應(yīng)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)予以拒絕或不予回復(fù)處置；又如責(zé)任主體對(duì)相對(duì)方提出的保護(hù)安全的申請(qǐng)明確表示不履行或雖然未明確表示不履行但超過法定期限仍不履行，即在法定期限內(nèi)既不表示履行也不表示不履行。這里的“不履行”不是行政主體意志以外的原因，而是有履行能力卻故意未履行、延遲履行。
一是程序論，即從行政程序方面區(qū)分行政作為與行政不作為，只要行政主體作出了一系列的實(shí)質(zhì)性程序行為，即表現(xiàn)出積極的作為狀態(tài)，無論該行為在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上反映的是為或不為，都應(yīng)該是行政作為，反之就是不作為。因此，行政不作為是指行政主體負(fù)有作為的法定義務(wù)，并有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為。
二是實(shí)質(zhì)論，即指行政主體消極地不做出一定的動(dòng)作。方式有“為”，如反映的內(nèi)容是不為，則是形式上有“為”而實(shí)質(zhì)上“不為”，也是不作為。
三是違法論，即指負(fù)有法定的作為義務(wù)卻違反該規(guī)定而不履行作為義務(wù)的行為，所有的不作為都是違法的。
四是評(píng)價(jià)論，即指不作為的前提是不作為存在著違法的可能性，而非現(xiàn)實(shí)性，不作為只能是審查后的結(jié)果，而非審查前的結(jié)論。
一是申請(qǐng)要件——相對(duì)人向責(zé)任主體提出了實(shí)施一定行為的合法申請(qǐng)。按照責(zé)任主體能否主動(dòng)作出行政行為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可分為依職權(quán)的行政行為和依申請(qǐng)的行政行為兩類。對(duì)照《行政復(fù)議條例》第九條和《行政復(fù)議法》第六條規(guī)定的可以申請(qǐng)復(fù)議的三類行政不作為案件看，可以申請(qǐng)復(fù)議的三類行政不作為，均有“申請(qǐng)”這一前提條件。行政主體只在對(duì)依申請(qǐng)的行政行為不依法履行時(shí)，才構(gòu)成行政不作為；行政相對(duì)人對(duì)依職權(quán)的行政行為，行政主體怠于行使職權(quán)的，并不構(gòu)成行政不作為。
二是職權(quán)要件——責(zé)任主體對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)事項(xiàng)具有法定職責(zé)和管理權(quán)限。公民、法人或者其他組織申請(qǐng)責(zé)任主體作出的一定具體行政行為，要在被申請(qǐng)的責(zé)任主體的法定職責(zé)和管理權(quán)限范圍內(nèi)。如果相對(duì)人申請(qǐng)作出的一定具體行政行為不在被申請(qǐng)的責(zé)任主體的法定職責(zé)范圍內(nèi)，不能對(duì)被申請(qǐng)的行政主體的不答復(fù)、不辦理行為以行政不作為為由提起行政復(fù)議。其次，相對(duì)人申請(qǐng)作出的一定行政行為要在被申請(qǐng)的責(zé)任主體的管理權(quán)限——地域管轄、事務(wù)管轄和屬人管轄范圍內(nèi)。責(zé)任主體只對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)的相應(yīng)事務(wù)具有管理權(quán)限，申請(qǐng)人不按管理權(quán)限要求行政主體作出一定行政行為，被申請(qǐng)的行政主體不予辦理或答復(fù)的，申請(qǐng)人不能以其不作為為由申請(qǐng)行政復(fù)議。
三是期限要件——責(zé)任主體未在一定期限內(nèi)按照法定程式實(shí)施一定的行為。責(zé)任主體為一定行為的時(shí)間，少部分法律法規(guī)已作出規(guī)定，包括《行政復(fù)議法》在內(nèi)的大多數(shù)法律法規(guī)未作出規(guī)定。在沒有規(guī)定法定期間的情況下，學(xué)術(shù)界主張根據(jù)多方面因素，如行政主體處理類似問題的慣用時(shí)間、事件本身的難易程度、行政主體的主客觀條件、有無法定阻礙事由等，確定一個(gè)合理時(shí)間，并以該合理時(shí)間為基準(zhǔn)，確認(rèn)是否有不作為的事實(shí)存在。在規(guī)定期限內(nèi)，相對(duì)人不得認(rèn)為責(zé)任主體不作為并申請(qǐng)行政復(fù)議；超過此期限，責(zé)任主體若沒有依照法定程式做出一定的行為，則構(gòu)成行政不作為。
根據(jù)安全生產(chǎn)法律法規(guī)，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的不作為主要指的是以下履職行為：
(一)對(duì)依申請(qǐng)、請(qǐng)求、申訴的行政行為，未按照規(guī)定受理、審查、決定的；
(二)未按照規(guī)定檢查、檢驗(yàn)、檢測(cè)的；
(三)對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為未予以制止、糾正的；
(四) 發(fā)現(xiàn)重大安全隱患未采取措施加以消除的；
(五)對(duì)依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰或者采取行政強(qiáng)制措施的違法行為，未予以處理的；
(六)收到公民、法人或者其他組織的投訴、舉報(bào)后，未按照規(guī)定調(diào)查、處理的；
(七)應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)公民、法人和其他組織人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等法定職責(zé)，而未履行的；
(八)行政相對(duì)人詢問有關(guān)行政許可、行政給付條件、程序、標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)，拒絕答復(fù)的；
(九)未履行行政復(fù)議職責(zé)、行政訴訟應(yīng)訴職責(zé)、行政賠償或者行政補(bǔ)償職責(zé)，損害政府與行政相對(duì)人關(guān)系的；
(十)未履行信息公開義務(wù)、告知義務(wù)或者保密義務(wù)的；
(十一)國家和地方規(guī)定的其他不履行行政職責(zé)的情形。
不作為案例
2010年2月24日，河北省秦皇島驪驊淀粉股份有限公司發(fā)生粉塵爆炸，造成19人死亡、49人受傷的重大事故后，國家安監(jiān)總局、XX省安監(jiān)局、XX市安監(jiān)局相繼下發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)工商貿(mào)企業(yè)粉塵爆炸事故防范工作的通知》的文件。
2010年4月，某縣安監(jiān)局收到前述三個(gè)文件后，局長批示“請(qǐng)綜合科閱處”。該局分管副局長李某和綜合科長王某沒有按文件要求作出粉塵爆炸的防范工作部署。
2011年4月1日，該縣工業(yè)園區(qū)內(nèi)的某車業(yè)有限公司發(fā)生粉塵爆炸，造成6人死亡的較大安全生產(chǎn)事故。
2011年7月該縣人民法院以玩忽職守罪判處李某、王某免予刑事處罰。該縣監(jiān)察局分別給予兩人行政降級(jí)與行政記大過處分。
這一案例不是文件轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)發(fā)問題，而是安全工作部署也即行政作為與不作為的問題。
這里有三個(gè)問題很關(guān)鍵：
一是上級(jí)連續(xù)下文，這是法律政策對(duì)部署的要求。
二是該縣的實(shí)情需要部署檢查與整治。據(jù)事故后大排查大整治情況看，該縣的涉塵企業(yè)有107家（其中金屬粉塵企業(yè)近40家），確實(shí)存在不少的粉塵防爆上的安全問題。
三是事故發(fā)生單位問題突出。經(jīng)查，此車業(yè)有限公司的除塵設(shè)施不符合粉塵防爆技術(shù)要求，同時(shí)這些設(shè)施未經(jīng)有關(guān)部門驗(yàn)收就投入使用。
精準(zhǔn)履職策略二： 防止亂作為
亂作為指的是不依法履行職責(zé)也即指違法履行職責(zé)的行為狀態(tài)。這是一種錯(cuò)誤行為方式，即責(zé)任主體在履行職責(zé)過程中，未盡到應(yīng)有的義務(wù)或管了不該管的事，導(dǎo)致政令不通、執(zhí)行不力，同時(shí)還損害社會(huì)的安全發(fā)展和影響人民群眾的正常生活。表現(xiàn)形式有“錯(cuò)位”、“越位”及侵權(quán)等。
亂作為一般都有濫用法律賦予的權(quán)力的表現(xiàn)，具有明顯違法性的特點(diǎn)。
錯(cuò)位一般指離開原來的或應(yīng)有的位置，這就要求固定的角色與位置必須有相應(yīng)的清晰的定位和明確的責(zé)任，這樣每個(gè)個(gè)體才能準(zhǔn)確恰當(dāng)?shù)穆男泻米约旱膷徫宦氊?zé)。
它告訴人們一定要給自己作一個(gè)清晰準(zhǔn)確的定位，每個(gè)人要立足本職，不做與自己權(quán)力不匹配的事情。要把自己的工作做精、做扎實(shí)，不要本末倒置。越位是在講權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，權(quán)力與責(zé)任是相輔相成的。如果一個(gè)人不在其位，也就沒有相對(duì)于其位擁有的權(quán)力。所以也根本承擔(dān)不了相應(yīng)的責(zé)任。也就不可能謀這個(gè)位置的事，即使謀也謀不好。侵權(quán)行為是一種行為人實(shí)施的過錯(cuò)行為。
根據(jù)安全生產(chǎn)法律法規(guī)，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的亂作為主要指的是以下履職行為：
(一) 違反決策程序?qū)χ卮笫马?xiàng)作出決定，或者個(gè)人或少數(shù)人擅自改變集體決定的；
(二) 擅自設(shè)立行政許可或增加行政許可前置條件等無法定依據(jù)減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)的；
(三)違反規(guī)定的步驟、順序、方式、形式等規(guī)定程序?qū)嵤┬姓袨榈模?/span>
(四)超過法定時(shí)限或者合理時(shí)限履行職責(zé)的；
(五)超越法定權(quán)限實(shí)施行政行為的；
(六)隱瞞重大安全隱患或事故的；
(七)違法查封、扣押、沒收財(cái)物的；
(八)不具有行政執(zhí)法資格或者違反規(guī)定使用執(zhí)法證件的；
(九)違反規(guī)定亂收費(fèi)，或者要求行政相對(duì)人接受有償服務(wù)、強(qiáng)行指定中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的；
(十)違反規(guī)定制作法律文書、使用票據(jù)的；
(十一)違法委托其他組織或者個(gè)人履行職責(zé)的；
(十二)實(shí)施行政行為無事實(shí)根據(jù)，或者主要事實(shí)不清，主要證據(jù)不足的；
(十三)國家和地方規(guī)定的其他違法履行行政職責(zé)的情形。
亂作為案例
2006年4月30日18時(shí)，陜西商洛市鎮(zhèn)安黃金礦業(yè)有限責(zé)任公司在進(jìn)行尾礦壩體加高施工時(shí)發(fā)生特大潰壩事故，造成15人死亡、2人失蹤、5人受傷、76間房屋毀壞，經(jīng)濟(jì)損失約5000萬元的重大損失。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，陜西省安監(jiān)局個(gè)別工作人員沒有按照有關(guān)法律法規(guī)要求履行工作職責(zé)，4位干部因行政“ 亂作為” 受到免職、行政記過等處分。
陜西省安監(jiān)局法規(guī)信息處通過本處室的培訓(xùn)，為社會(huì)各類人員頒發(fā)500余本安全評(píng)價(jià)人員任職資格證，其中違規(guī)為未經(jīng)培訓(xùn)的社會(huì)人員發(fā)證100余本，違規(guī)為一名現(xiàn)役軍官發(fā)證1本。而該軍官正是為鎮(zhèn)安金礦出具了虛假的安全評(píng)價(jià)報(bào)告的陜西旭田安全技術(shù)服務(wù)有限公司經(jīng)理韓偉。這些任職資格證均未標(biāo)明使用時(shí)限和有效范圍，屬于行政亂作為。
陜西省安監(jiān)局法規(guī)信息處還違規(guī)授予旭田安全技術(shù)服務(wù)有限公司安全評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)臨時(shí)資質(zhì)。
這家公司于2005年7月給鎮(zhèn)安金礦作出了虛假安全評(píng)價(jià)報(bào)告和運(yùn)行正常的錯(cuò)誤結(jié)論，對(duì)該礦繼續(xù)使用危庫、并實(shí)施擴(kuò)容加壩起了誤導(dǎo)作用。
而實(shí)際上，旭田安全技術(shù)服務(wù)有限公司主管安全生產(chǎn)評(píng)價(jià)的技術(shù)負(fù)責(zé)人和高級(jí)技術(shù)人員大部分都沒有安全評(píng)價(jià)的資格，沒有能夠獨(dú)立完成現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢測(cè)分析的儀器設(shè)備，不符合授予安全評(píng)價(jià)臨時(shí)資質(zhì)條件。
另外，從1997年起，鎮(zhèn)安金礦已4次違規(guī)擴(kuò)容加壩，使該礦尾礦庫成為危庫，早應(yīng)關(guān)庫搶險(xiǎn)，加固壩體。
但2004年6月，陜西省安監(jiān)局監(jiān)督一處副處長曹某帶隊(duì)進(jìn)行安全評(píng)估，卻未發(fā)現(xiàn)該礦在沒有勘探資料、沒有進(jìn)行安全條件論證、沒有正規(guī)設(shè)計(jì)的情況下，多次擅自擴(kuò)容加壩，使壩體處于臨界危險(xiǎn)狀態(tài)的情況，在收取3000元安評(píng)費(fèi)后，竟做出了該礦尾礦庫“ 屬正常庫”的評(píng)估結(jié)論。
友情鏈接
